國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革
試點(diǎn)情況的總結(jié)報告

——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上

全國人民代表大會常務(wù)委員會：

       黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地制度改革。習(xí)近平總書記指出，土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，要堅持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，深化農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，更好保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。按照黨中央、國務(wù)院決策部署和中央全面深化改革工作安排，根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)授權(quán)決定，自然資源部會同有關(guān)地方和部門組織開展了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作。現(xiàn)將試點(diǎn)情況報告如下：

         一、改革試點(diǎn)的基本情況和主要成效

        黨的十八屆三中全會對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革作出重要部署。2014年12月，習(xí)近平總書記先后主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議和中央政治局常委會會議，審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱《意見》）。2015年2月27日，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）有關(guān)法律規(guī)定，授權(quán)期限截至2017年12月31日。

        按照黨中央、國務(wù)院部署要求，2015年3月23日至25日，原國土資源部召開試點(diǎn)工作部署暨培訓(xùn)會議，正式啟動農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)（以下簡稱農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)）工作。同年6月，原國土資源部會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財政部、原農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門，逐一研究批復(fù)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施方案。一個試點(diǎn)地區(qū)只開展一項試點(diǎn)，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)各15個，土地征收制度改革試點(diǎn)3個。2016年9月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將土地征收制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市擴(kuò)大到全部33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。2017年11月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將宅基地制度改革拓展到全部33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。為更好顯化農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)工作的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益，與《土地管理法》修改工作做好銜接，2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議決定，授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的期限延長至2018年12月31日。試點(diǎn)過程中，黨中央、國務(wù)院出臺一系列重要文件，特別是每年的中央1號文件對農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)工作提出新任務(wù)，明確新要求。2018年11月28日，國務(wù)院常務(wù)會議聽取了試點(diǎn)情況匯報。

        4年來，根據(jù)黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，在全國人大及其常委會有力監(jiān)督下，原國土資源部研究制定了《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》；印發(fā)了《關(guān)于深化統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)工作的通知》，落實(shí)中央對試點(diǎn)工作的新部署；財政部等有關(guān)部門出臺《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法》等配套制度，完善試點(diǎn)配套政策。原國土資源部先后召開3次動員部署會議，舉辦2次培訓(xùn)班和4次現(xiàn)場交流會議，統(tǒng)一思想認(rèn)識，交流試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，破解政策難題；先后派出11名司局級干部參與各省（區(qū)、市）試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、派出44名處級干部到各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）掛職，直接參加試點(diǎn)工作；先后開展2次專項督察，分析問題并提出整改措施。自然資源部成立以來，繼續(xù)推動農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)工作，多次召開部長辦公會、部長專題會研究；2018年5月，召開農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)工作推進(jìn)會議，交流經(jīng)驗(yàn)、分析問題、部署工作；7月開展全面督察，14個督察組對每一個試點(diǎn)地區(qū)作出全面評估，肯定成績、指出問題，并要求抓好整改落實(shí)，確保改革試點(diǎn)取得實(shí)效。

       各試點(diǎn)地區(qū)認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，在堅持習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了”的前提下，堅持問題導(dǎo)向，因地制宜，解放思想，大膽探索，堅持頂層設(shè)計與基層探索的良性互動，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果。截至目前，33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）已按新辦法實(shí)施征地1275宗、18萬畝；集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元；騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元。

       （一）推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)。賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等權(quán)能，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入國有建設(shè)用地市場進(jìn)行公開交易，充分發(fā)揮了市場在土地資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競爭。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市培植了市場信心，激發(fā)了農(nóng)村土地資源活力，社會和市場對于入市集體土地的接受程度逐步提高。江蘇武進(jìn)以出讓方式取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地資產(chǎn)成功上市，首次在最高層級資本市場上得到認(rèn)可。

       （二）增強(qiáng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障能力。通過農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)，將存量集體建設(shè)用地盤活后優(yōu)先在農(nóng)村配置，為鄉(xiāng)村振興增添了動力。浙江德清、河南長垣、山西澤州、遼寧海城等地通過集體建設(shè)用地調(diào)整入市建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工業(yè)園區(qū)，為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了有效平臺。福建晉江通過“指標(biāo)置換、資產(chǎn)置換、貨幣補(bǔ)償、借地退出”等4種方式騰退宅基地6345畝，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了較為充足的用地空間。

      （三）增加了農(nóng)民土地財產(chǎn)收入。33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)比法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍提高，增加的征地補(bǔ)償費(fèi)用全部由財政列支。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)一步顯化了集體土地價值，試點(diǎn)地區(qū)共獲得入市收益178.1億元。浙江德清已入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地183宗、1347畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民獲得凈收益2.7億元，惠及農(nóng)民18萬余人，覆蓋面達(dá)65%。宅基地制度改革通過解決歷史遺留問題，保障了農(nóng)民土地權(quán)益，形成了多樣的農(nóng)民住房保障形式，有效滿足了農(nóng)民的多元化居住需求。農(nóng)房抵押、有償退出、流轉(zhuǎn)等制度設(shè)計，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

      （四）提升了農(nóng)村土地利用和治理水平。通過集體土地權(quán)屬調(diào)查、登記發(fā)證，完善村莊規(guī)劃，夯實(shí)了農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)。違法用地大幅減少，耕地得到更好保護(hù)，農(nóng)村土地節(jié)約集約利用水平明顯提升。試點(diǎn)地區(qū)多項改革措施協(xié)同發(fā)力，在確保試點(diǎn)任務(wù)有序推進(jìn)的同時，也健全了集體經(jīng)濟(jì)組織，增強(qiáng)了基層組織的凝聚力，調(diào)動了農(nóng)民參與集體資產(chǎn)管理和鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的積極性。很多試點(diǎn)地區(qū)建立了村民事務(wù)理事會，通過集體討論、集體決策、集體執(zhí)行，激發(fā)農(nóng)民自主管理農(nóng)村土地的主動性和責(zé)任心。

       農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)工作在取得顯著成效的同時，也存在一些問題和不足。從面上來看，33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的改革推進(jìn)不夠平衡，一些試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)項目數(shù)量不夠多；一些試點(diǎn)地區(qū)村級土地利用規(guī)劃編制、宅基地確權(quán)登記頒證等基礎(chǔ)工作還比較薄弱。從點(diǎn)上來看，三項改革試點(diǎn)樣本分布不夠均衡，土地征收制度改革試點(diǎn)相對不足，33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）實(shí)施的1275宗征地項目中，有918宗（占72%）集中在河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個試點(diǎn)地區(qū)。從內(nèi)容上來看，平衡國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法還不夠多；宅基地“三權(quán)分置”的探索和實(shí)踐還不夠充分。

         二、改革試點(diǎn)中涉及的重點(diǎn)問題和修法建議

         試點(diǎn)過程中，自然資源部堅決貫徹落實(shí)《意見》和全國人大常委會有關(guān)授權(quán)決定要求，堅持問題導(dǎo)向，組織專門力量對試點(diǎn)中的突出問題進(jìn)行攻關(guān)，試點(diǎn)形成的制度性成果可為《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》修改提供依據(jù)。

        （一）關(guān)于土地征收制度。

         一是縮小土地征收范圍?！兑庖姟芬?，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍。大部分試點(diǎn)地區(qū)參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，采用概括與列舉相結(jié)合的方式制定了土地征收目錄，并且將土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)界定為公共利益用地。綜合改革探索和《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》確定的征收范圍，建議：明確因政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)。

        二是規(guī)范土地征收程序?！兑庖姟芬?，探索形成多層次多種形式的土地征收民主協(xié)商機(jī)制，與被征地的村集體經(jīng)濟(jì)組織（或村民小組）中絕大多數(shù)成員就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容達(dá)成書面協(xié)議、征地補(bǔ)償安置資金和社會保障費(fèi)用落實(shí)后方可啟動土地征收程序。試點(diǎn)實(shí)踐中，試點(diǎn)地區(qū)從依法公平維護(hù)和保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益出發(fā)，在征前、征中、征后等環(huán)節(jié)建立了風(fēng)險評估、民主協(xié)商、補(bǔ)償安置、糾紛調(diào)處、后續(xù)監(jiān)管等程序。探索了土地征收民主協(xié)商機(jī)制，對是否征地和補(bǔ)償安置進(jìn)行協(xié)商，20個試點(diǎn)要求對補(bǔ)償安置進(jìn)行協(xié)商，9個試點(diǎn)對是否征地和補(bǔ)償安置均進(jìn)行協(xié)商。因此，建議：要求市、縣人民政府在征地前先與農(nóng)民簽訂土地補(bǔ)償安置協(xié)議，落實(shí)補(bǔ)償安置資金，充分體現(xiàn)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。個別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請征地時如實(shí)說明，供審批機(jī)關(guān)決策參考。

       三是完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！兑庖姟芬?，合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按規(guī)定足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。涉及征收農(nóng)民住房的，要探索保障和改善農(nóng)民居住條件的多種安置途徑。符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會保障體系。試點(diǎn)實(shí)踐中，試點(diǎn)地區(qū)基本以“戶有所居”為基礎(chǔ)確定征收農(nóng)民房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，浙江德清、重慶大足等地將被征地農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系。因此，建議：征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由各地制定公布區(qū)片綜合地價確定；農(nóng)民住房不再作為地上附著物補(bǔ)償，而是作為專門的住房財產(chǎn)權(quán)給予公平合理補(bǔ)償；將被征收土地的農(nóng)民納入相應(yīng)的醫(yī)療、養(yǎng)老等城鎮(zhèn)社會保障體系，切實(shí)保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計。

       （二）關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

         一是明確入市的條件和范圍?！兑庖姟芬螅媪哭r(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股。試點(diǎn)實(shí)踐中，試點(diǎn)地區(qū)形成了比較完整的工作制度和政策體系，建立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法和交易規(guī)則，目前交易較為活躍。部分試點(diǎn)地區(qū)建議，允許在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，新增集體建設(shè)用地也可以入市。因此，建議：對土地利用總體規(guī)劃等法定規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

        二是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)則和監(jiān)管措施。《意見》要求，統(tǒng)一國有建設(shè)用地與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場交易規(guī)則，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開交易的平臺和制度。試點(diǎn)實(shí)踐中，試點(diǎn)地區(qū)普遍參照國有建設(shè)用地交易制度，建立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的管理措施。因此，建議：為維護(hù)土地管理秩序，明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃等法定規(guī)劃確定的用途使用土地；集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。

       （三）關(guān)于宅基地管理制度。

        一是健全宅基地權(quán)益保障方式。《意見》要求，科學(xué)確定“一戶一宅”的分配原則，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式，健全農(nóng)民住房保障機(jī)制。試點(diǎn)實(shí)踐中，試點(diǎn)地區(qū)因地制宜探索戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式：傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)實(shí)行“一戶一宅”；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，通過建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民公寓和新型住宅小區(qū)保障農(nóng)民“一戶一房”。因此，建議：對人均土地少、不能保障“一戶一宅”的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障其實(shí)現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。

        二是完善宅基地審批制度?！兑庖姟芬?，改革宅基地審批制度，使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)級政府審批；使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級政府審批。試點(diǎn)實(shí)踐中，試點(diǎn)地區(qū)下放宅基地審批權(quán)限，并將相關(guān)環(huán)節(jié)全部納入便民服務(wù)體系。浙江義烏等地還結(jié)合“最多跑一次”改革，實(shí)現(xiàn)申請更便利，審批更智能。但考慮到農(nóng)民建住宅主要以盤活存量為主，且為確保耕地保護(hù)紅線和促進(jìn)節(jié)約集約用地，對新增建設(shè)用地的農(nóng)轉(zhuǎn)用審批尚不具備下放條件。因此，建議：下放使用存量宅基地審批權(quán)，明確農(nóng)村村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

       三是探索宅基地有償使用和自愿有償退出機(jī)制?！兑庖姟芬?，對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，探索有償使用。允許進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。試點(diǎn)實(shí)踐中，試點(diǎn)地區(qū)對宅基地有償使用和自愿有償退出做了多種嘗試。如湖北宜城依據(jù)宅基地使用對象的身份及宅基地利用現(xiàn)狀，對超占部分按照時段、面積、區(qū)域等標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)；云南大理對利用宅基地上住房從事客棧餐飲等經(jīng)營活動的由集體按使用面積收取土地收益金；江西余江、安徽金寨對退出宅基地或放棄建房進(jìn)城購房的農(nóng)戶實(shí)行購房補(bǔ)貼；寧夏平羅探索建立農(nóng)村老年人“以地養(yǎng)老”模式，允許農(nóng)村老人自愿將宅基地、房屋、承包經(jīng)營權(quán)退回集體，置換養(yǎng)老服務(wù)。因此，建議：原則規(guī)定鼓勵進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

       此外，2018年中央1號文件作出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革部署后，山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合實(shí)際，探索了一些宅基地“三權(quán)分置”模式。但是，目前試點(diǎn)范圍比較窄，試點(diǎn)時間比較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，且各有關(guān)方面對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識還不一致，有待深入研究。因此，建議在實(shí)踐中進(jìn)一步探索宅基地“三權(quán)分置”問題，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行立法規(guī)范。

         以上建議，已在《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》修正案（草案）中予以體現(xiàn)。

         以上報告，請予審議。